Bientôt les inspecteurs de l'environnement
A compter du 1er juillet prochain, les missions de contrôle en matière d'environnement seront confiées aux inspecteurs de l'environnement. Changements juridiques, mais aussi de culture administrative, en vue.
L'ordonnance du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement entre en vigueur le 1er juillet prochain. A cette date, les missions de contrôle des différentes polices spéciales de l'environnement seront confiées à une nouvelle catégorie d'agents "les inspecteurs de l'environnement".
Dans le cadre d'une journée d'études organisée le 13 février par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), plusieurs représentants de l'Etat et d'établissements publics concernés par la réforme ont débattu des changements attendus.
Soixante-dix catégories d'agents
"Le code de l'environnement identifie 25 polices spéciales de l'environnement. Chacune dispose de son propre dispositif administratif et judiciaire. Pour leur mise en œuvre, plus de 70 catégories d'agents sont désignées pour intervenir dans une ou plusieurs de ces polices. Ces agents relèvent de 21 procédures de commissionnement et d'assermentation distinctes. Les règles de procédure applicables aux contrôles administratifs ou de police judiciaire et les sanctions prévues, administratives ou pénales, sont diverses", résumait le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance.
"Les synergies étaient donc difficiles", confirme Laurent Roy, directeur de l'eau et de la biodiversité au ministère de l'Ecologie. Et plusieurs études comme le rapport interministériel de 2005 "Renforcement et structuration des polices de l'environnement" ou celui du Conseil d'Etat de 2010, intitulé "L'eau et son droit", ont mis en lumière l'inefficacité et l'éclatement des polices spéciales de l'environnement.
Même si des actions de coordination ont déjà pu avoir lieu, comme l'élargissement depuis 2011 des missions interservices de l'eau au domaine de la nature à travers les Misen, l'adoption de l'ordonnance semble faire consensus.
Uniformiser les outils de police administrative
"L'exercice de la police administrative par les 25 polices spéciales de l'environnement est très inégal : il existe un vrai décalage dans les dispositifs selon les domaines d'intervention", soulignait le rapport sur l'ordonnance. Les procédures prévues par cette dernière ne sont pas nouvelles, mais elles sont "harmonisées et généralisées", précise Julien Boucher, directeur des affaires juridiques des ministères de l'Ecologie et de l'Egalité des territoires.
L'idée est en effet d'étendre les outils qui ont fait leur preuve dans certains domaines à tous les autres domaines de l'environnement. "Le modèle référent est la police des installations classées", indique Frédéric Tiberghien, membre du Conseil d'Etat, qui a examiné le projet d'ordonnance, dans le cadre de sa consultation par le Gouvernement. Parmi les outils mis à la disposition des agents : la mise en demeure, la suspension d'activité, l'astreinte, l'amende administrative, la consignation ou encore l'exécution d'office.
Compétences judiciaires larges
Au plan pénal, l'ordonnance simplifie les procédures de commissionnement des agents. Les nouveaux inspecteurs de l'environnement seront "dotés de compétences judiciaires larges : ils seront habilités à rechercher et à constater les infractions à plusieurs polices de l'environnement pour lesquelles ils seront commissionnés", précisait le rapport de l'ordonnance.
Si les modalités de commissionnement et d'assermentation des agents seront communes, et doivent encore faire l'objet d'un décret, l'ordonnance distingue deux types de commissionnement. La première spécialité couvre les domaines de l'eau, de la nature et des sites, l'autre, les domaines des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et de la prévention des pollutions, des risques et des nuisances.
L'ordonnance précise les conditions dans lesquelles les agents pourront intervenir : visites des locaux, saisie des objets ayant fait l'objet d'une infraction, recueil des déclarations, communication des documents relatifs à l'objet du contrôle, prélèvement d'échantillons pour analyses, vérification d'identité, transmission des procès-verbaux.
Les nouveaux inspecteurs ne constituent toutefois pas un corps de fonctionnaires créé ex nihilo. Ce sont des ingénieurs, des techniciens et des agents techniques, appartenant aux services de l'Etat (Dreal, DDT) et à ses établissements publics (ONCFS, Onema, parcs nationaux, Agence des aires marines protégées). D'autres agents seront également habilités à exercer des fonctions de police judiciaire, notamment les agents chargés des forêts, les agents des réserves naturelles, les gardes du littoral ainsi que les gardes champêtres.
Coordination des différents corps d'inspection
Mais, comme le soulignait François-Guy Trébulle, professeur à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, lors du colloque du Conseil d'Etat du 22 janvier dernier consacré aux polices de l'environnement, si "il y aura simplification réelle pour les agents chargés du contrôle", en revanche "l'ordonnance ne simplifie à peu près rien de la diversité des polices".
"L'ordonnance ne va pas tout régler", confirme Frédéric Tiberghien. Plusieurs questions relatives à la mise en œuvre des textes de police demeurent : la coordination des inspecteurs, leur formation, l'ampleur des effectifs affectés au contrôle, la fréquence des contrôles ou encore leur harmonisation.
En ce qui concerne la coordination des différents corps d'inspection, le conseiller d'Etat évoque de "lourdes traditions administratives" qu'il va falloir surmonter. Jean-Marc Michel, directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, parle même de "choc culturel" dans cette réforme. Il existe des cultures d'exercice des polices différentes, explique-t-il, certaines étant plus proches de la police administrative, d'autres de la police judiciaire.
Coordonner action administrative et action judiciaire
La coordination de l'action administrative et de l'action judiciaire est en effet au cœur de la réforme. Pour Alexis Delaunay, directeur du contrôle des usages et de l'action territoriale à l'Onema, "tout contrôle non conforme doit avoir une suite, mais une stratégie claire doit être adoptée". En bref, il s'agit de combiner intelligemment suites administratives et procédure pénale, et cette stratégie post-contrôle doit être discutée entre les procureurs et les préfets.
"De l'effectivité des sanctions dépend la crédibilité de l'Etat", confirme Julien Boucher. A fortiori, comme le souligne Hubert Géant, directeur de la police à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, quand les agents de l'Onema, de l'ONCFS et des parcs nationaux sont bien souvent les derniers représentants de l'Etat dans les parties les plus rurales de notre territoire national.
Soixante-dix catégories d'agents
"Le code de l'environnement identifie 25 polices spéciales de l'environnement. Chacune dispose de son propre dispositif administratif et judiciaire. Pour leur mise en œuvre, plus de 70 catégories d'agents sont désignées pour intervenir dans une ou plusieurs de ces polices. Ces agents relèvent de 21 procédures de commissionnement et d'assermentation distinctes. Les règles de procédure applicables aux contrôles administratifs ou de police judiciaire et les sanctions prévues, administratives ou pénales, sont diverses", résumait le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance.
"Les synergies étaient donc difficiles", confirme Laurent Roy, directeur de l'eau et de la biodiversité au ministère de l'Ecologie. Et plusieurs études comme le rapport interministériel de 2005 "Renforcement et structuration des polices de l'environnement" ou celui du Conseil d'Etat de 2010, intitulé "L'eau et son droit", ont mis en lumière l'inefficacité et l'éclatement des polices spéciales de l'environnement.
Même si des actions de coordination ont déjà pu avoir lieu, comme l'élargissement depuis 2011 des missions interservices de l'eau au domaine de la nature à travers les Misen, l'adoption de l'ordonnance semble faire consensus.
Uniformiser les outils de police administrative
"L'exercice de la police administrative par les 25 polices spéciales de l'environnement est très inégal : il existe un vrai décalage dans les dispositifs selon les domaines d'intervention", soulignait le rapport sur l'ordonnance. Les procédures prévues par cette dernière ne sont pas nouvelles, mais elles sont "harmonisées et généralisées", précise Julien Boucher, directeur des affaires juridiques des ministères de l'Ecologie et de l'Egalité des territoires.
L'idée est en effet d'étendre les outils qui ont fait leur preuve dans certains domaines à tous les autres domaines de l'environnement. "Le modèle référent est la police des installations classées", indique Frédéric Tiberghien, membre du Conseil d'Etat, qui a examiné le projet d'ordonnance, dans le cadre de sa consultation par le Gouvernement. Parmi les outils mis à la disposition des agents : la mise en demeure, la suspension d'activité, l'astreinte, l'amende administrative, la consignation ou encore l'exécution d'office.
Compétences judiciaires larges
Au plan pénal, l'ordonnance simplifie les procédures de commissionnement des agents. Les nouveaux inspecteurs de l'environnement seront "dotés de compétences judiciaires larges : ils seront habilités à rechercher et à constater les infractions à plusieurs polices de l'environnement pour lesquelles ils seront commissionnés", précisait le rapport de l'ordonnance.
Si les modalités de commissionnement et d'assermentation des agents seront communes, et doivent encore faire l'objet d'un décret, l'ordonnance distingue deux types de commissionnement. La première spécialité couvre les domaines de l'eau, de la nature et des sites, l'autre, les domaines des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et de la prévention des pollutions, des risques et des nuisances.
L'ordonnance précise les conditions dans lesquelles les agents pourront intervenir : visites des locaux, saisie des objets ayant fait l'objet d'une infraction, recueil des déclarations, communication des documents relatifs à l'objet du contrôle, prélèvement d'échantillons pour analyses, vérification d'identité, transmission des procès-verbaux.
Les nouveaux inspecteurs ne constituent toutefois pas un corps de fonctionnaires créé ex nihilo. Ce sont des ingénieurs, des techniciens et des agents techniques, appartenant aux services de l'Etat (Dreal, DDT) et à ses établissements publics (ONCFS, Onema, parcs nationaux, Agence des aires marines protégées). D'autres agents seront également habilités à exercer des fonctions de police judiciaire, notamment les agents chargés des forêts, les agents des réserves naturelles, les gardes du littoral ainsi que les gardes champêtres.
Coordination des différents corps d'inspection
Mais, comme le soulignait François-Guy Trébulle, professeur à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, lors du colloque du Conseil d'Etat du 22 janvier dernier consacré aux polices de l'environnement, si "il y aura simplification réelle pour les agents chargés du contrôle", en revanche "l'ordonnance ne simplifie à peu près rien de la diversité des polices".
"L'ordonnance ne va pas tout régler", confirme Frédéric Tiberghien. Plusieurs questions relatives à la mise en œuvre des textes de police demeurent : la coordination des inspecteurs, leur formation, l'ampleur des effectifs affectés au contrôle, la fréquence des contrôles ou encore leur harmonisation.
En ce qui concerne la coordination des différents corps d'inspection, le conseiller d'Etat évoque de "lourdes traditions administratives" qu'il va falloir surmonter. Jean-Marc Michel, directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, parle même de "choc culturel" dans cette réforme. Il existe des cultures d'exercice des polices différentes, explique-t-il, certaines étant plus proches de la police administrative, d'autres de la police judiciaire.
Coordonner action administrative et action judiciaire
La coordination de l'action administrative et de l'action judiciaire est en effet au cœur de la réforme. Pour Alexis Delaunay, directeur du contrôle des usages et de l'action territoriale à l'Onema, "tout contrôle non conforme doit avoir une suite, mais une stratégie claire doit être adoptée". En bref, il s'agit de combiner intelligemment suites administratives et procédure pénale, et cette stratégie post-contrôle doit être discutée entre les procureurs et les préfets.
"De l'effectivité des sanctions dépend la crédibilité de l'Etat", confirme Julien Boucher. A fortiori, comme le souligne Hubert Géant, directeur de la police à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, quand les agents de l'Onema, de l'ONCFS et des parcs nationaux sont bien souvent les derniers représentants de l'Etat dans les parties les plus rurales de notre territoire national.
Laurent Radisson© Tous droits réservés Actu-Environnement
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